En República Dominicana, el gobierno local se remonta a sus orígenes como Estado. Esto implica revisar los rasgos de nuestra cultura política, expresada en la centralización, el caudillismo y el autoritarismo. Estas características son producto de la formación construida por los sujetos políticos, económicos y culturales que iniciaron nuestra nación.
Serafino de la Cruz
Coordinador Unidad de Gobierno Local Introducción
El municipio dominicano espacio donde se construye el Gobierno local, está asociado al modelo español de los primeroscolonizadores.
Este modelo respondió en su estructura organizativa al esquema piramidal de mando. Esta estructurasuponía que los gobernadores designaban directamente a los presidentes y regidores de los ayuntamientos.
Las designaciones conllevaban privilegios para las personas cercanas a los gobernadores.
Algunos pensadores como Pedro Francisco Bonó[1] y Juan Pablo Duarte[2], promovieron en algún momento la idea de un poder municipal con otra forma de organización territorial y con la participación de los ciudadanos.
Sin embargo, los sectores conservadores, que al final triunfaron, se resistieron a esta idea, y dejaron una herencia política autoritaria, la cual ha sido reforzada y conservada por los gobernantes dominicanos.
El Gobierno Central ha sustituido las competencias fundamentales y la autonomía de los ayuntamientos. Esto se evidencia desde el ascenso de Trujillo al poder y después de su caída. Los actores políticos que han pasado por el gobierno después de vivir en democracia no han cambiado esta estructura.
Base legal de los municipios dominicanos
La Constitución dominicana no identifica al municipio como un poder del Estado, lo que se ha constituido como un deseo de los primeros pensadores. El municipio es una división política administrativa con un organismo que es el ayuntamiento. En el año 1916 se modificó la legislación y se redujo a dependencia militar, aunque en 1924 se retornó a la categoría anterior.
El ámbito municipal, se empieza a tocar en la Constitución a partir del territorio. Hay que reconocer que este documento, se ha quedado rezagado en los aspectos relativos a la participación de los ciudadanos en las distintas instancias públicas.
Actualmente en la Carta Magna, aparecen diversos artículos que hacen referencias a los ayuntamientos.De acuerdo a lo establecido en la Constitución dominicana en su Art. 82 “El Gobierno del Distrito Nacional y el de los municipios estarán cada uno a cargo de los Ayuntamientos, cuyos regidores, así como sus suplentes, en el número que será determinado por la ley proporcionalmente al de los habitantes, sin que en ningún caso sea menor de cinco, serán elegidos, al igual que el Sindico del Distrito y los Síndicos Municipales y sus suplentes por el pueblo de dicho Distrito y de los municipios respectivamente, cada 4 años….
”En el Artículo. 83[3] la constitución (2003), expresa: “Los Ayuntamientos, así como los Síndicos son independientes en el ejercicio de sus funciones, con las restricciones y limitaciones que establezcan la Constitución y las leyes, las cuales determinarán sus atribuciones, facultades y deberes”.
La legislación municipal, señala en su Art. 5 (Ley 3455:1952), cada Ayuntamiento se compondrá de Regidores quienes serán elegidos, al igual que el síndico municipal y los suplentes correspondientes.
El Art. 7, señala que para ser miembro de un Ayuntamiento se requiere ser mayor de 18 años, saber leer y escribir, estar domiciliado en el municipio y tener por lo menos un año de residencia en él, estar en pleno goce de los derechos civiles y gozar de buena reputación.
En el Art. 31, sobre atribuciones del ayuntamiento o consejo de asamblea municipal, quedan expresados los asuntos en los que tienen competencia, las cuales estarán dirigidas a ordenar, reglamentar y resolver cuanto fuere necesario o conveniente para proveer a las necesidades del municipio y a su mayor bienestar, prosperidad y cultura.Las competencias municipales no deben constituir solamente un cuerpo de leyes, deben convertirse en una práctica y en un medio de institucionalización de la gestión municipal.
Las mismas deben centrarse en la participación y en la potenciación de las libertades. Esto debe lograrse con la mediación de los planes y proyectos que en diversas instancias se discutan entre las autoridades locales y la población.
En ese orden, existen diversos mecanismos propicios para llevar a cabo tales planes y proyectos. Los presupuestos participativos, los planes de ordenamiento territorial, los planes estratégicos de desarrollo, los planes de ordenamiento urbanísticos, los consejos de desarrollo locales. Estos mecanismos, pueden ser vías para la orientación del gasto público local.
Con la mediación de los involucrados en los planes y proyectos para la gestión municipal se lograría un municipio mucho más dinámico y con mayores posibilidades de institucionalizar la participación. Desde lo local se puede crear jurisprudencia que permita nuevas competencias y relaciones formales e informales; se establecerían sinergias que potencien la capacidad de las personas para construir una lógica de relaciones políticas, económicas y sociales capaces de dinamizar la sociedad local.
Principales leyes municipales
Durante muchos años de vida municipal han existido diversas leyes que regularon el quehacer de los municipios. En el año 2007 se aprobó la nueva ley 176-07, en esta se incorporan nuevas atribuciones y figuras que promueven la participación dentro de los municipios; también, existen otras leyes importantes como son:
- Ley 166 del 2003 del Régimen de Transferencia
- Ley 170 del 2007 sobre Presupuesto Participativo
- Ley 120-99 sobre control de desperdicios sólidos
Los técnicos municipalista han señalado, en diversos escenarios, que la Constitución de nuestro país impone una serie de limitaciones que coartan la autonomía municipal. La gran mayoría de las leyes municipales han obstaculizado esta autonomía. La creación de nuevas demarcaciones en nuestro país ha obedecido a los criterios políticos del partido en el poder; dependiendo que partido tenga mayoría en el congreso nacional en un periodo determinado.
En ese sentido, los últimos años han sido testigos de esta situación de desorden. Esta práctica ha demostrado que la simple creación de nuevas demarcaciones no garantiza la participación de los ciudadanos, y solo sirve para aumentar la carga burocrática y la repartición de cargos entre los partidos políticos.
Los recursos económicos para los ayuntamientos
Hasta el año 2007, la Liga Municipal Dominicana era la institución encargada de distribuir los recursos entre los ayuntamientos del país. Esta responsabilidad fue transferida a la Tesorería de la República.
A partir de esta disposición la Liga se convirtió en un organismo técnico de asesoramiento de los ayuntamientos, por lo que solo se le asigna el 5% de los recursos destinados a los ayuntamientos del país. La Liga perdió así su carácter protagónico, de manera que ya no tiene nadie en contra de los ayuntamientos adverso al presidente de turno.
La Ley163-03, promulgada el 6 de octubre del 2003, modificó la asignación de recursos a los ayuntamientos, esta instituyó la transferencia de un 10% de los ingresos nacionales a los municipios del país. Anteriormente conforme con lo establecido en la Ley 17-47 solo se les asignaba un 4%.
Actualmente de conformidad con lo dispuesto por la Ley 163-03, los recursos se asignan según el número de la población del municipio. Para Domingo Matías, técnico municipalista, esta ley “privilegia los municipios más grandes con mayor riqueza”. Entiende que “los municipios más aventajados con las transferencias son los grandes e intermedios centros urbanos.
El 50% de la transferencia es recibida por 10 ayuntamientos más la Liga Municipal Dominicana. Para Matías la descentralización financiera ha favorecido de manera fundamental a los grandes centros urbanos.
Existe una descentralización de las transferencias, pero con centralización y concentración del gasto, lo cual fomenta la inequidad social-territorial”.
“En cuanto a las proporciones del gasto de cada municipio marcadas por la Ley 166-03, el 40% inversión de capital, el 35% servicios públicos y 25% para nomina o planilla. Matías entiende que muchas veces, se produce un solapamiento, enmascaramiento o maquillaje de los gastos del personal nominal, como si fuesen en la prestación de servicios o inversión en obras”.
La nueva visión de los municipios dominicanos
Desde mediados de los años 80, algunos actores e instituciones de la sociedad civil han estado preocupados por la situación municipal. Esto permitió establecer debates acerca de los problemas que los afectaban.
En ese sentido, instituciones comunitarias de Herrera y de Los Alcarrizos encabezados por la Unión de Vecinos Activos (UVA) analizaron el tema. A finales de los años 90, el Instituto Dominicano de Desarrollo Integral (IDDI), implementó con los ayuntamientos de la Región Este, un proyecto que fomentó la participación de los ciudadanos. Se buscaba que a través de los Cabildos Abiertos los ciudadanos participen en la toma de decisión junto con las autoridades municipales. Estas y otras iniciativas, abren un debate en el país, que implica la creación de instituciones relacionadas con los municipios.
El financiamiento internacional ha contribuido mucho a esta discusión, y las experiencias de otras naciones han servido como motivadora del proceso de descentralización dominicano.
Además, se han promulgado diferentes leyes que revolucionan los municipios y sólo falta que sus autoridades las implementen en la práctica diaria.
La preocupación por las condiciones de los municipios ha permitido que instituciones como el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE), invierta numerosos recursos en la mejoría de la gestión de los ayuntamientos y les ha proporcionado herramientas que contribuyan a la eficientización de sus labores. Cabe mencionar las siguientes:
a) El Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN). Este sistema automatiza las operaciones financieras de los ayuntamientos para eficientizar, mejorar sus ejecutorias y transparentar los mecanismos de control.
b) El Sistema Nacional de capacitación Municipal (SINACAM), es una propuesta orientada a fortalecer las capacidades técnicas de los servidores públicos municipales.
c) El Presupuesto Participativo, es un proceso democrático y participativo con el cual la población planifica, mediante una secuencia de asambleas, la inversión que hará cada año el ayuntamiento, y posteriormente supervisa la ejecución de los proyectos y obras en cuanto a calidad y costo.
El Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME), con el componente de Descentralización, también realizó sus aportes.
Este programa promovió la descentralización a través de la mejora de la capacidad de gestión de las entidades descentralizadas y de un cambio normativo que traslade a las mismas mayores recursos y competencias.
Sus objetivos fueron:
a) Consolidar un sistema nacional de capacitación municipal.
b) Crear un sistema de información y estadísticas municipales.
c) Fortalecer institucionalmente a la Liga Municipal.
d) Apoyar el fortalecimiento institucional y el desarrollo local de varias provincias.
e) Crear y gestionar un Fondo para las acciones de acompañamiento del desarrollo local.
Todas estas intervenciones han contribuido a dinamizar los municipios dominicanos y sus actores han asumido un rol protagónico que ha posibilitado el proceso organizativo y aunar esfuerzos para el fortalecimiento del poder municipal.
El proceso vivido por los municipios ha conllevado la creación de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU). Esta entidad surge como producto de las iniciativas de un grupo de síndicos que recorrieron distintas regiones del país promoviendo la necesidad de conformar una organización.
Luego de varios encuentros el 28 de abril del 2000, celebraron en La Vega su primera asamblea y eligieron un Consejo Directivo integrado por 23 miembros de los tres partidos mayoritarios.
FEDOMU está constituida por síndicos, regidores y Juntas de Distritos Municipales representantes de las distintas regiones en que se ha dividido el país.
Después de la constitución de FEDOMU, los Distritos Municipales también crearon en el 2008, la Asociación Dominicana de Distritos Municipales (ADODIM) y la Asociación Dominicana de Regidores (ASODORE).
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
Oficina de Desarrollo Humano, PNUD: (2007).DESCENTRALIZACION Y PODER LOCAL EN EL DESARROLLO HUMANO. II Foro sobre Desarrollo Humano. República Dominicana. Editora Corripio, PP. 167.
Consejo Nacional de Reforma del Estado – CONARE–(2006)HERAMIENTAS ALTERNATIVAS DE GESTION MUNICIPAL, Cuadernos No. 3, Jornada Nacional de Capacitación Municipal, Primera Edición. PP.33.
Consejo Nacional de Reforma del Estado – CONARE (2006), MARCO LEGAL DE LOS MUNICIPIOS: República Dominicana. Cuaderno No. II, Jornada Nacional de Capacitación Municipal, Primera Edición. PP. 32.
LEY No. 176-07 DEL DISTRITO NACIONAL Y LOS MUNICIPIOS. Promulgada 17 de Julio, 2007 (Compilaciones de Leyes).
LEY No. 166.03 (G.O. No. 10233 del 8-10-2003) AUMENTO DE LOS INGRESOS DE LOS AYUNTAMIENTOS A 8% Y A UN 10% A PARTIR DEL 2005. Aprobada el 26 de julio y promulgada el 6 de octubre del 2003.
Constitución de la República Dominicana, proclamada el 25 de Julio de 2002. (2006). República Dominicana. PP. 69.
Ley 3455 del 1952 sobre organización municipal.
Participación Ciudadana. (2005) Manual de Capacitación para la constitución de las Comisiones de Auditoria Social. República Dominicana. Impresora Mediabyte. Pp.39.
Instituto Dominicano de Desarrollo Integral. (1999). Cabildos Abiertos: derechos y deberes de ciudadanos en municipalidad. República Dominicana.
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[1]Congreso Constituyente de Moca celebrado el 21 de diciembre de 1857.
[2]Ideas expresadas por Duarte en la primera constitución dominicana.