Por Manuel Fermín Cabral.-
El debate sobre la constitucionalidad de una ley que estableciera las primarias “abiertas” para los partidos políticos en la selección de sus candidatos sigue acaparando la atención de la sociedad. Y no es para menos: se trataría de una importante intervención del Estado en el quehacer de los partidos. La discusión radica en el tipo de intervención que desde los poderes públicos pudiera promoverse en la organización ad intra de un partido. ¿Pudiera el legislador orgánico establecer con carácter preceptivo el modelo de primarias abiertas de elección de candidatos? La respuesta implica ponderar el derecho fundamental de la libre asociación y una derivación del mismo: la libre asociación política, esa que precisamente inspira la creación y organización de los partidos, al decir del artículo 216 de la Constitución.
Los partidos políticos no son, pues, “órganos de naturaleza estatal”: constituyen, conforme a la mejor doctrina y jurisprudencia, “asociaciones” con “relevancia constitucional”. Dice al respecto el Tribunal Constitucional español (TCE): los partidos son “asociaciones cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones” (STC 48/2003). El encuadramiento de los partidos en la Constitución de España, para el TCE, “responde únicamente a la posición de relieve constitucional que los constituyentes quisieron atribuirles, pero esto no significa que al crear y participar en un partido se esté ejerciendo un derecho distinto del derecho de asociación” (STC 56/1995). Dichas manifestaciones del derecho de asociación también se aplican, por tanto, a los partidos políticos (Giménez Gluck) con el consabido límite que la Constitución establece y que deriva de su “relevancia constitucional”: el principio de sujeción a la democracia interna.
El Tribunal Constitucional dominicano (TC) ha seguido esta línea. En su sentencia 31/13, el TC expresa que la ley “…concibe la creación de partidos políticos como agrupaciones de ciudadanos que se organizan (…) con el fin primordial de participar en la elección de ciudadanos aptos para los cargos públicos y de propender a la realización de programas trazados conforme a su ideología particular” (TC 31/13). En otra decisión, precisó que los partidos no se trataban de “corporaciones de derecho público”: eran la expresión de una “libertad genérica de asociación, el derecho de asociación política” (TC 531/15). Los partidos constituyen “…un espacio de participación de los ciudadanos en los procesos democráticos donde los integrantes manifiestan su voluntad en la construcción de propósitos comunes” (TC 06/14). Son “instituciones públicas” (TC 192/15), si bien de “naturaleza no estatal, con base asociativa, por lo que deben contar con estructuras democratizadoras que garanticen el derecho de sus militantes a intervenir en la vida interna de la agrupación” (TC 06/14).
Lo anterior reviste de particular relevancia: su naturaleza “no estatal”, sino más bien “asociativa”, comprende un margen de libertad que ha de ser protegido por el Estado. Se trata de una auténtica expresión del “derecho fundamental de asociación”, un “derecho político”enmarcado dentro de la “esfera de libertades” de las personas. Refiriéndose a la naturaleza de los “derechos políticos”, García Morillo expresa que los mismos “preservan a la persona de la intromisión de otros —poderes públicos o particulares— en su esfera de actividad individual (…) son la base y, al propio tiempo, la garantía de su dignidad” (Lecciones de Derecho Constitucional,2003, p. 312).
El TCE ha insistido en que “el derecho de asociación (…) comprende no solo el derecho a asociarse, sino también a establecer la propia organización del ente creado por el acto asociativo dentro del marco de la Constitución (…) respetando el contenido esencial de tal derecho” (STC 218/1988). A ello se refiere la “libertad de organización y funcionamiento interno sin injerencias exteriores” (González Jiménez).
El “contenido esencial” del derecho de asociación no puede ser reducido sobre la base de intervenciones estatales que limiten el derecho de sus militantes en la “construcción de propósitos comunes” (TC 531/15) y el de “participar en la vida interna del partido” (TC 531/15) conforme a su “ideología particular” (TC 31/13). De ahí que la imposición a los partidos del modelo de “primarias abiertas” constituye una intervención contraria al derecho de asociación (art. 47 de la Constitución) y a un principio derivado de aquél: la libertad de organización (art. 216 de la Constitución). La doctrina dominicana resulta conteste con lo planteado: “Por eso resulta inconstitucional toda ley que pretenda unificar las estructuras y los procesos internos de los partidos con la intensidad e intervencionismo que pretenden algunos” (Jorge Prats, Eduardo, Derecho Constitucional, Vol. II, p. 487). Más adelante, el mismo autor expresa: “La ley no puede (…) constreñir a los partidos a celebrar primarias abiertas como requisito para seleccionar sus candidatos a elecciones” (Jorge Prats, ob. cit., p. 489). En iguales términos se pronuncia la doctrina comparada: “…al transferir una decisión capital del partido al conjunto de la ciudadanía, suponen —las primarias abiertas— una renuncia tan importante a la autoorganización asociativa que una imposición legal de las mismas seguramente implicaría una afectación inconstitucional del derecho de asociación del artículo 22 de la CE” (Gimenez Gluck, David. “El derecho de asociación de los partidos políticos y la regulación legal de las elecciones primarias.” Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 102, p. 219).
Los planteamientos antes esbozados fueron, pues, la base del razonamiento expuesto por la Suprema Corte de Justicia el 16 de marzo de 2005. Empero, la SCJ no solamente declaró la inconstitucionalidad del sistema de “primarias abiertas”: la Corte Suprema, como máximo intérprete de la Constitución en ese entonces, hizo una clara apuesta por el “sistema tradicional” que destaca los derechos del “elector” del “partido al que pertenece” para “elegir” sus “candidatos”, explicando que “este último sistema es el que auspicia nuestra Constitución”. Este criterio empieza a abrirse paso en la doctrina española. Giménez Gluck, catedrático de derecho constitucional en la Universidad Carlos III, sostiene que “en el caso de la imposición legal de primarias cerradas la inconstitucionalidad no es, ni mucho menos, tan evidente, pues respecto al derecho de autoorganización del partido juega al límite del principio de democracia interna del artículo 6 CE y la defensa de los derechos de los afiliados que (…) forma parte, al mismo nivel que el derecho de autoorganización, del contenido esencial del derecho de asociación de los partidos políticos.”
En todo caso, ambos criterios —la autoorganización como límite a una intervención de tipo imperativo de las “primarias abiertas” y la viabilidad constitucional de una legislación que contemple preceptivamente “primarias cerradas”— parecen encontrar resguardo en los precedentes del TC. Y es que el TC ha prestado especial atención a los “derechos de los afiliados” o “militantes” en las decisiones sobre la “vida interna” del partido, como una manifestación del “derecho de asociación política”. Dice el “último intérprete” de la Constitución: “…los partidos políticos constituyen un espacio de participación de los ciudadanos en los procesos democráticos donde los integrantes manifiestan su voluntad en la construcción de propósitos comunes” (TC 06/14). Con posterioridad, expresó: “La asociación política implica (…) la titularidad de derechos y obligaciones para el militante, como son el derecho a participar en la vida interna del partido (…) y la obligación de coadyuvar al logro de los objetivos partidarios (…) por lo que deben contar con estructuras democratizadoras que garanticen el derecho de sus militantes a intervenir en la vida interna de la agrupación” (TC 531/15). Más adelante, refiriéndose a las normas estatutarias de un partido, estableció lo siguiente: “…solo pueden participar en calidad de delegados aquellas personas que hayan sido elegidas en un proceso de estructuración (…) el espíritu de esta disposición estatutaria tiene una clara orientación y es garantizar la pulcritud del proceso, evitar que un evento de tanta trascendencia para cualquier partido sea viciado (…) a lo que se aspira es que solo participen en la misma aquellas personas que cuentan con una militancia que esté fuera de toda duda” (TC 604/15).
La inconstitucionalidad de una legislación que establezca imperativamente el sistema de “primarias abiertas” no deberá encontrar mayores obstáculos en el TC. Desconocer esto implicaría infringir de forma manifiesta la Constitución. De eso no habría duda.
En una próxima entrega me referiré al alcance del artículo 277 de la Constitución.
Fuente: Autoría Manuel Fermín Cabral